草原是我国面积最大的陆地生态系统，草原生态建设事关我国生态文明建设大局。习近平总书记视察内蒙古时对草原保护建设提出了明确要求，强调要加强生态环境保护，实施重大生态工程，建立生态文明制度，做到生态建设与牧民增收双赢。习近平总书记的重要论述，对于草原保护建设具有很强的现实针对性和深远的指导意义，是我们践行草原生态文明建设的行动指南。在新的历史时期，草原应在生态文明建设中发挥更大作用，草原改革应为健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制作出更大贡献。

一、从战略高度认识草原生态文明建设

草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。草原面积大，分布广，生态功能不可替代，是生态文明建设的主战场；草原畜牧业特色突出，布局集中，生产潜力巨大，是特色畜产品供给的主渠道。应从国家发展战略和生态安全全局的高度来认识草原、保护草原。

生态安全的重要屏障。我国草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%，是耕地资源的3.2倍，林地资源的2.3倍。草原生态系统每年可固碳5.2亿吨，折合二氧化碳19亿吨，大约能抵消我国全年二氧化碳排放总量的30%。草原是我国江河的源头和涵养区，长江、黄河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等源头水源都来自草原。我国草原类型有18种，拥有1.7万多种动植物物种，是维护我国生物多样性的重要“基因库”。草原植被是我国“十二五”规划的“两屏三带”（青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障，东北森林带、北方防沙带和南方丘陵地带）的主体植被之一，保护建设草原对我国生态保护和修复具有重要的促进作用。

生态文明体制改革的重要阵地。改革开放以来特别是进入新世纪以来，涉及草原生态体制的改革明显加快。完善草原承包经营制度，目前草原承包经营面积达2.83亿公顷，占可利用草原面积的85%，初步实现“草原有其主”；建立使用资源付费制度，对矿藏勘查开采、工程建设征用等使用草原的行为收取草原植被恢复费；建立草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补助、草畜平衡奖励等，调动了牧民保护草原生态的积极性和主动性；加强草原监督管理队伍的建设，草原执法能力稳步提升。多年来草原生态体制的改革实践，为建立系统完备的生态文明制度体系提供了许多可借鉴的有益探索和经验。

牧区发展的重要依托。草原是牧区土地分类的主体，建设草原生态文明，就是要为牧区发展创造更好的生态条件。近年来，牧区各地大力实施退牧还草、风沙源治理、游牧民定居等重大草原生态工程，认真落实草原保护政策，推进草原生态加快恢复。2013年，全国草原综合植被盖度达54.2%，与草原补奖政策实施之初的2011年相比，提高了3.2个百分点。草原生态加快好转为牧区科学发展创造了更好的生态环境条件，牧区生产总值和地方财政收入增速均明显快于全国平均增长水平；特色产业快速发展，二、三产业比重迅速提高；草原畜牧业综合生产能力不断增强，牧区牛羊肉占全国的比重提升了约10个百分点，对于牧区经济社会发展发挥了特殊作用。

二、草原生态建设面临的主要问题

中央关于生态文明体制改革的主攻方向已经明确，推进机制、时间表、路线图十分清晰，草原保护建设事业迎来了新的历史机遇期。同时，我们必须看到，受气候变化、超载过牧和人为影响，草原生态总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧区生态基础设施建设欠账较多，牧区草原仍然是我国生态建设的难点。

经济发展与生态保护的矛盾突出。草原是牧区经济发展的基础，也是牧民增收的主要依靠。现阶段，牧区地方政府发展经济和牧民增收致富的愿望都很强烈。受片面发展经济思维的影响，一些地方始终没有下决心处理好经济发展和生态保护的关系，开垦草原的面积越来越大，草场变成矿区的地方越来越多，滥采乱挖虫草等草原珍稀资源的现象越来越普遍。受生产经营方式单一粗放的限制，牧民增收始终没有摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的困境。据统计，近年来全国每年破坏草原的案件近2万件。全国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，已恢复的草原生态仍很脆弱，全面恢复草原生态的任务仍然十分艰巨。随着工业化、城镇化的发展，草原资源和生态承受的压力将越来越大。

保障畜产品供给和维护生态安全的矛盾突出。草原具有多种功能，强调生产功能时，草原是重要的生产资料，承担着保障畜产品供给的重任。2013年，全国268个牧区、半牧区县（旗）牧业人口占全国总人口数量的1.3%，生产肉类占全国的5.5%、生鲜乳占19.4%、羊毛占45.6%、羊绒占32.9%。对于保供给来说，这是成绩，但对保生态来说，这又是压力。据监测，2013年全国重点天然草原牲畜超载率仍达16.8%，这就意味着全国约1/6的草原未能得到休养生息。我国牛羊肉价格已连续13年持续上涨，预计牛羊肉价格将一直保持在较高价位运行，牛羊养殖场户超载过牧的动因依然存在，落实减畜禁牧、草畜平衡的难度很大。

草原监理和技术服务体系建设严重滞后。全国从事草原监理的专职和兼职人员仅9000余人，从事草原技术推广工作的专业技术人员仅有1万人，平均每65万亩草原拥有1名监理人员，每60万亩草原拥有1名技术推广人员。由于中央对草原监理和草原技术服务机构基础设施建设缺乏投入，加之牧区地方财政困难，草原监理和技术推广机构缺乏必备的交通工具和办案取证设备，制约了草原执法监督和技术推广工作的正常开展。具体表现在执法体系不健全，难以担当执法监督重任；技术服务半径小，无法覆盖到每个牧户。同时，牧区旱灾、雪灾、鼠虫害和毒害草灾害频发，加剧了草原退化、沙化和盐渍化程度，对草原生态保护提出了新的挑战和要求。

三、以制度创新推动草原生态保护建设

草原生态建设面临的问题，说到底还是人与自然不能协调发展的问题，需要按照“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的新理念，按照生态文明体制改革的新要求，建立系统完整的生态文明制度体系，用制度管人，加快草原生态文明建设。

一是抓紧划定草原生态保护红线。草原坚守着森林、农作物等其他植被难以延伸的干旱、高寒等生态环境最为脆弱的地区，生态地位十分特殊。要直面我国草原退化尚未得到根本遏制和草原生态赤字严重的现实，以现有草原资源量划定生态保护红线，倒逼各地加快草原生态修复，保护草原生态环境。要抓紧制定《基本草原保护条例》，加快基本草原划定进程。严格落实草原各项保护制度，建立最严格的损害赔偿制度和责任追究制度，对破坏草原生态环境、造成严重后果的单位和个人，依法要求其恢复、修复、赔偿，实行终身追究制。要本着对国家、对人民、对历史高度负责的态度，把每一寸该保护的草原坚决保护好，把每一寸该建设的草原切实建设好。

二是稳定和完善草原承包经营制度。党的十八届三中全会提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，具体到草原，就是要进一步稳定和完善草原承包经营制度，加快推进草原确权登记，依法赋予广大牧民长期稳定的草原承包经营权。在遵循“依法自愿有偿”的基础上，按照“权属明确、管理规范、承包到户”的要求，明确草原权属及用途，规范承包合同管理。依法赋予牧民更多财产权利，建立健全草原承包经营权流转市场，鼓励草原承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭牧场、牧民合作社、牧业企业流转，允许牧民以承包经营权入股发展牧业产业化经营，保障牧民的集体经济组织成员权利，完善对被征占草原牧民合理、规范、多元化的保障体制。

三是强化草原生态补偿制度。作为一种鼓励性补偿制度，草原生态保护补助奖励机制是新中国成立以来在草原牧区实施的一项投入规模大、覆盖面积广、受益牧民多的大政策。未来，要不断强化草原生态保护补助奖励制度，重点抓好禁牧和减畜任务的落实，确保禁牧封育成效，有序实现草原休养生息。要按照任务落实、补助发放、服务指导、监督管理、建档立卡“五到户”的工作原则，切实把草原补奖政策落实到草场牧户。要全面评估草原资源稀缺程度、生态损害成本和修复效益，合理确定补贴标准，科学界定实施周期，稳定和强化草原生态补奖政策。同时，还要进一步完善依法有偿使用草原为特征的利用性补偿制度，努力保障草原面积不减少，质量不下降。

四是加强草原生态文明体制改革的分类指导。要按照草原改革目标任务，不失时机地加以推进。在北方干旱半干旱草原区，要稳步开展草原确权登记，禁止非法开垦草原，进一步调动农牧民保护草原的积极性和主动性。在青藏高寒草原区，要创新草原保护形式，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。在东北华北湿润半湿润草原区，要明确草原权属，规范草原承包经营权流转，按照草畜平衡、环境友好的思路发展人工种草和草产品加工业，坚决防止超载过牧和人为破坏草原的行为。在南方草原地区，要开展草地资源调查，坚持把种草与中小河流域治理结合起来，与石漠化治理结合起来，与草原畜牧业生产基地建设结合起来，草畜配套，综合治理。

五是加强草原执法监督。加强草原法制建设是依法治草、巩固草原保护建设成果、维护牧民合法权益的根本保障。要建立完善多规章相配套的草原法律框架体系。加快推进草原行政执法体制改革，建立一支权责统一、权威高效的草原行政执法队伍，大幅提升执法能力。加强草原执法监督，严格规范草原资源利用，强化草原征占用管理，严厉打击非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖等违法行为。加快建立完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，强化与司法机关的协调配合，形成共同打击草原违法犯罪行为的合力，增强草原执法的威慑力。加强普法宣传教育，加大草原法律法规的宣传力度，不断提高农牧民法律素质，增强全社会依法保护草原的意识。

（作者：农业部党组成员、副部长，国家首席兽医师）